Dans les communes autorisées à ouvrir un casino, ce dernier ne peut être exploité en régie ou par un marché public : une délégation de service public est donc imposée.

Autoriser les jeux sur le territoire

Le code de la sécurité intérieure (CSI) prohibe, par principe, les jeux d’argent et de hasard. Seules quelques exceptions à ce postulat sont expressément prévues, parmi lesquelles figure « l’exploitation par les casinos de jeux d’argent et de hasard » dans les conditions prévues par ce même code.

L’autorisation d’ouvrir un casino pour pratiquer des jeux d’argent et de hasard peut ainsi être accordée dans certaines communes, à condition qu’elles répondent aux exigences de nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000039182569" target="_blank">l’article L.321-1 du CSI. Disposent ainsi, schématiquement, de la possibilité d’autoriser l’exploitation d’un casino : les communes classées stations balnéaires, thermales ou climatiques, les communes classées stations de tourisme et les communes « non classées », mais dans lesquelles un casino est exploité au 3 mars 2009.

Toutefois, une nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000039182569" target="_blank">loi du 14 décembre visant à réduire les inégalités territoriales pour les ouvertures de casinos élargit les dérogations quant à l’ouverture de nouveaux casinos et permet ainsi à de nouvelles villes d’entrer en jeu.

l est important de souligner qu’une commune membre d’un EPCI qui exerce la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme », n’est pas pour autant dépossédée de celle de la gestion de ces équipements, sauf transfert volontaire à l’intercommunalité. Elle reste ainsi compétente en matière de casino (1).

Enfin, les communes doivent délibérer pour autoriser les jeux sur le territoire (nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000278899" target="_blank">arrêté du 14 mai 2007 relatif à la réglementation des jeux dans les casinos, art. 3), y compris s’il s’agit de renouveler l’exploitation : le simple fait d’être éligible et compé tente ne permet pas l’exploitation d’un casino sans ce préalable.

Respecter les règles propres au lancement d’une délégation de service public Les jeux de casino ne constituent évidemment pas une activité de service public. Pour autant, dès lors que le contrat impose au délégataire une participation au développement touristique, économique et culturel de la commune et que la rémunération de celui-ci est substantiellement assurée par les résultats de l’exploitation, les conventions conclues pour leur installation et leur exploitation ont le caractère de délégation de service public (DSP) (2).

Le choix du contrat pour l’exploitation d’un casino est donc imposé : pour désigner l’exploitant d’un casino, la commune doit s’inscrire dans le cadre des dispositions des nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000037739236" target="_blank">articles L.1411-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT), c’est-à-dire conclure une délégation de service public (nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000278899" target="_blank">arrêté du 14 mai 2007, art. 3). La collectivité ne pourra donc opter ni pour la gestion en régie ni pour un marché public pour cette activité.

En cet état, la commune devra respecter le processus de lancement de la consultation afférent à ces contrats et prévu tant par le code de la commande publique (CCP) que le CGCT. Dans ce cadre, l’assemblée délibérante devra se prononcer sur le principe du recours à la DSP (CGCT, art. L.1411-4). A l’inverse d’autres DSP « classiques », le rapport présentant les caractéristiques des prestations que doit assurer le délégataire sera nécessairement plus succinct, dès lors que le recours à la DSP est imposé.

De la même manière, l’obligation de saisir pour avis, préalablement à cette délibération, le comité social territorial ne s’imposera pas puisque la commune n’avait pas auparavant assuré la gestion du service en régie et que le « choix » de ce contrat n’affectera ni l’organisation ni le fonctionnement général de son administration (3).

En revanche, la saisine de la commission consultative des services publics locaux pour avis, préalablement à la délibération, demeure obligatoire si la commune comporte 10 000 habitants ou plus.

Enfin, si elle n’en est pas déjà dotée, la commune devra également créer une commission dédiée aux services publics (nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000041411540" target="_blank">CGCT, art. L1411-5), souvent appelée « commission de délégation de service public », qui sera amenée à se prononcer sur les candidatures et les offres reçues dans le cadre de la procédure.

Arrêter la durée de la DSP

A l’instar des concessions portant sur l’eau potable, l’assainissement ou les ordures ménagères, le contrat portant sur l’exploitation d’un casino ne peut excéder une durée de vingt ans (nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000278899" target="_blank">arrêté du 14 mai 2007, art. 2). Dans cette limite, la commune devra fixer la durée de la concession en veillant à respecter les règles du CCP, c’est-à-dire, lorsque le contrat comporte une durée supérieure à cinq ans, prévoir une durée n’excédant pas le temps raisonnablement escompté par le concessionnaire pour qu’il amortisse les investissements réalisés, avec un retour sur les capitaux investis (nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000037727865" target="_blank">CCP, art. R.3114-2).

En pratique, l’exercice ne sera pas toujours aisé. Une solution peut alors consister à fixer une durée et à imposer au soumissionnaire, à peine d’irrégularité de son offre, de s’engager sur un montant d’investissement qui réponde à cette exigence.

Prévoir les activités déléguées

En application de nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000278899" target="_blank">l’arrêté du 14 mai 2007, un casino doit comporter trois activités : l’animation, la restauration et le jeu, réunies sous une direction unique. Il n’est donc pas possible de limiter la délégation à la seule activité de jeu. En outre, cette dernière n’est pas librement définie. En effet, elle est soumise à une autorisation préalable, accordée par le ministre de l’Intérieur, qu’il appartient au délégataire de solliciter.

L’autorisation des jeux établit, notamment, le nombre maximal de tables de jeux, de machines à sous et de postes de jeux électroniques pouvant être exploités. Pour ces activités, et malgré leur caractère hétérogène, le contrat doit fixer leurs tarifs ainsi que les modalités de leur évolution (4). On précisera que ces tarifs peuvent être proposés par le délégataire, mais ils devront alors être approuvés par délibération du conseil municipal (5).

Aux côtés de ces activités obligatoires, la commune peut imposer d’autres missions, à condition qu’elles présentent un caractère complémentaire à l’objet de la délégation. En matière de casino, les missions accessoires doivent ainsi être en lien avec le tourisme. Dans ce cadre, l’exploitation de thermes, d’un centre de balnéothérapie ou d’un hôtel (6) est permise.

Enfin, lorsque le délégataire est une personne morale, ces activités doivent être exploitées par une société dont le siège est fixé dans la commune du casino (nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000278899" target="_blank">arrêté du 14 mai 2007, art. 12). En pratique, il est donc recommandé de prévoir dans le contrat l’obligation, pour le délégataire, de créer une société dédiée intégrant cette contrainte et, incidemment, une clause de réexamen afin de substituer le candidat signataire par cette société dédiée (nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000037727508" target="_blank">CCP, art. R.3135-6).

Distinguer la DSP de l’autorisation d’occupation des locaux

Alors que, aujourd’hui, un contrat de concession, dont relèvent les DSP, vaut, si besoin, titre d’occupation du domaine public (nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000037705027" target="_blank">CCP, art. L.3132-1), ce principe ne s’applique pas en matière de casino. En effet, nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000278899" target="_blank">l’arrêté du 14 mai 2007 impose, « lorsque l’immeuble où fonctionne le casino appartient à la commune » que le « bail » soit distinct du contrat de DSP. Le cas échéant, il conviendra donc de disposer de deux actes distincts que le conseil municipal devra approuver.

La nature de la convention d’occupation dépendra du type de domaine sur lequel est exploité le casino. En effet, il n’est pas exclu que le casino puisse être situé sur le domaine privé communal, à défaut, notamment, d’un aménagement indispensable à l’exécution du service public (nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000006361178/" target="_blank">code général de la propriété des personnes publiques, CG3P, art. L2111-1).

Pour autant, même dans cette hypothèse, dès lors qu’ils sont nécessaires dans leur ensemble au fonctionnement du service public délégué, les biens immobiliers, le cas échéant érigés dans le cadre de la DSP, sont considérés comme des biens de retour revenant, en cet état, gratuitement à la commune au terme du contrat (7). En outre, tacitement, l’arrêté permet l’exploitation d’un casino, qui doit toujours être autorisée par la commune, au sein d’un bien appartenant à une personne privée.

Encadrer la perception des recettes générées

Conformément à nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000029736967" target="_blank">l’article L.2333-54 du CGCT, les communes qui réalisent des actions de promotion en faveur du tourisme peuvent instituer un prélèvement sur le produit brut des jeux (PBJ), dont les modalités de calcul sont encadrées par le CSI. Ce prélèvement communal ne peut excéder 15 % du PBJ réalisé par le délégataire. Un juste équilibre devra donc être trouvé par la commune pour optimiser les recettes perçues tout en préservant l’attractivité du contrat. La mise en place d’un prélèvement progressif, selon le PBJ réalisé par le délégataire, constitue à cet égard un outil intéressant.

Par ailleurs, une contribution du concessionnaire au développement culturel, artistique et touristique de la commune peut être envisagée. On soulignera également que le « prélèvement à employer », qui imposait au casinotier d’affecter des investissements pour améliorer l’attractivité de l’établissement de jeux et de ses abords, a été supprimé par la loi de finances rectificative pour 2014. En compensation, le barème du prélèvement progressif sur le PBJ opéré par l’Etat, et dont 10 % sont reversés à la commune (nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000038891385" target="_blank">CGCT, art. L.2333-55), a été revu.

Enfin, si les locaux du casino sont situés sur le domaine public de la commune, cette occupation devra être soumise à une redevance (nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000042914938" target="_blank">CG3P, art. L.2125-1). Celle-ci pourra comprendre une part fixe et une part variable, qui peut être assise, par exemple, sur le chiffre d’affaires du délégataire. Cette redevance ne se confond pas avec le prélèvement communal sur le PBJ et peut, en conséquence, être au final plus importante que le prélèvement sur le PBJ (8).

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notes

note 01 - nt class="normal" href="https://www.senat.fr/questions/jopdf/2016/2016-06-30_seq_20160026_0001_p000.pdf" target="_blank">Réponse ministérielle à la question écrite de Jean-Yves Roux, n° 22115, JO du Sénat du 30 juin 2016.

note 02 - nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000025562626/" target="_blank">CE, 19 mars 2012, req. n° 341562.

note 03 - nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000023494624" target="_blank">CE, 27 janvier 2011, req. n° 338285 ; CAA de Lyon, 16 juin 2011, req. n° 11LY0456.

note 04 - nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000033307866" target="_blank">CAA de Bordeaux, 24 octobre, 2016, req. n° 13BX02542.

note 05 - nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000007462924/" target="_blank">CAA de Lyon, 20 mai 1999, req. n° 95LY00795.

note 06 - nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000025562626/" target="_blank">CE, 19 mars 2012, précité.

note 07 - nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000041478786" target="_blank">CE, 23 janvier 2020, req. n° 426421.

note 08 - nt class="normal" href="https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000025562626/" target="_blank">CE, 19 mars 2012, précité.

(source : lagazettedescommunes.com/Bastien David - Avocat - Cabinet Goutal, Alibert et associés)